大数据为湖南公共安全治理提供新思路
目前我国已经步入全面建成小康社会的决胜阶段，亟需解决社会公共安全问题这个“绊脚石”。党的十八大以来，党和国家把健全公共安全体系，提高维护公共安全能力水平，摆在了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要位置，作出了一系列重大决策部署。2015年9月5日，国务院颁发了《促进大数据发展行动纲要》。随着大数据战略的实施和发展，湖南公共安全治理迎来了一个新的发展契机。
一、湖南公共安全的治理成就
近年来，湖南各级党委、政府始终把加强公共安全治理，推进平安湖南建设放到全省改革发展稳定大局中来谋划，推动公共安全法治体系建设，深化体制改革，加强应急准备建设，强化源头治理，注意风险防控，取得了一系列显著成就。
1.公共安全法治体系建设日益完善。一是立法更加全面。据统计，湖南近年来围绕信息网络管理、社会组织管理、公民权益保护、城市管理等，为建设平安湖南共制定和修订相关法规规章逾45件，约占地方立法总数50%，有力地推动了湖南公共安全的法治化水平。二是执法更合民意。自2012年来，湖南全省11万政法干警共计走访群众400多万人次，收集意见30余万条，快速有效地整治了人民群众反应强烈的安全问题，取得了人民群众安全感和警务调查满意度“双上升”的突出成绩。三是司法更加完善。在“十二五”期间，湖南通过大力建设司法调解、人民调解、行政调解联动体系，各级共调处社会矛盾纠纷180万余件，并成功建立环湘六省边界纠纷联防机制，实现了全省90%以上一般性纠纷“不出村、不上交”的瞩目成绩，特别是通过司法鉴定、人民调解促成了湘西非法集资案、沪昆高速邵阳段“7·19”特大事故等一批重特大案件的善后处理。四是普法更加深入。2011～2015期间，湖南大力开展“六五普法”建设，充分调动了社会公众参与社会公共安全治理的热情，譬如六五普法”期间，长沙市共组建义务志愿者巡防队伍2966支，总人数达124200人，驻地单位参与率达95%，社区(村)覆盖率达到99%，形成了党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的共建共治大格局。
2.公共安全体制建设更加完善。一是公共安全应急管理机构不断健全。自2005年湖南成立省应急办以来，各级政府以及各相关单位陆续建立起公共安全应急管理职能机构，湖南省14个市州、所有县区都已成立了地方突发事件应急委员会以及应急管理办事机构，省直相关部门牵头成立了54个专项应急指挥机构，95%的省直部门和中央在湘单位均成立相关应急机构。二是公共安全应急机构职权配置更加合理。湖南省应急管理办公室为省政府办公厅正处级内设机构，编制10人，其中主任高配副厅级，副主任高配正处级，其职能涵盖了自然灾害、安全生产、重大疫情、反恐反暴等各类突发事件。在市州一级，株洲等7个市州应急办为副处级，长沙等7个市应急办主任高配副处级，配有专职人员3～9人。三是公共安全应急机构培训更受重视。据统计，2014年湖南各地各部门举办应急管理培训80余起，培训各级各类应急管理人员1.5万余人次，其中全省性应急管理培训2期，培训各级政府及其相关部门应急办主任、值守应急人员600余人。
3.公共安全应急准备更加充分。一是公共安全应急平台体系建设扎实推进。当前湖南省政府综合应急管理平台已投入使用，长沙、衡阳、株洲、郴州等市州已完成了市级综合应急平台建设，122个县(市、区)小型移动应急平台部署到位并发挥作用。二是公共安全应急场所建设不断推进。据统计，截止2015年10月，湖南新增城乡应急避难场所500余处，新建省、市、县救灾物资储备库20个，整体应急能力明显增强。长沙市一度入选为中国十大避难城市。三是公共安全应急救援队伍建设更加完善。据统计，全省已组建综合应急和专业应急救援队伍1800多支，专职、兼职应急救援队员20多万人。四是应急预案体系更加健全。近年来，湖南先后制定了《湖南省突发事件总体应急预案》等总体预案2件、《湖南省城市轨道交通运营突发事件应急预案》等专项预案37件、《湖南省突发公共事件气象应急处置预案》等部门预案54件，有效地提高了湖南公共安全应急救援能力。
4.公共安全应急处置能力显著提高。一是自然灾害预控能力得到提高。譬如，截至2014年底，湖南全省共查明滑坡、崩塌、泥石流等各类地质灾害隐患点19632处，消除威胁财产损失达350亿元，保护受威胁人数153万人。二是公共卫生事件应对能力更加完善。近年来，湖南省、市两级共建成并投入使用卫生数据中心15个，70%以上的省、市级医院建立了电子病历档案，共立案查办各类食品药品违法案件1.32万件，涉案金额6亿多元。三是社会安全事件应对基础更加完善。2015年全省公共部位新建社会治安视频监控摄像头4.3万个，总数达到13万余个，覆盖率达到84%；共有3820个城市社区实行网格化管理，覆盖率达94%，大批矛盾纠纷调处在社区和网格里。四是事故灾难处置能力得到增强。2015年，湖南有13个市州事故死亡人数同比下降，其中娄底市、永州市、湘西自治州降幅超过40%。此外，自2005年实行安全生产目标管理考核以来，湖南全省首次没有出现“一票否决”和“黄牌警告”单位。
二、湖南公共安全治理面临的困境
当前公共安全问题正呈多样化、多变性趋势，随着经济快速发展和社会信息化快速推进，各种社会矛盾相互叠加，各种诉求相互影响，处置不当就可能被放大和激化。“十三五”是全面建成小康社会的关键决胜阶段，更加需要安定、和谐、有序的社会环境。提高公共安全治理能力已是当务之急。
1.社会发展协调性较为缺乏。一是公共安全建设滞后于社会发展需求。在唯GDP主义的巨大惯性下，湖南一些地方政府忽视公共安全建设，存在着“只要面子，不要里子”的弊病，使公共安全建设缺口逐渐演变为湖南协调发展的软肋。譬如2014年发生的“端午洪水”，湖南著名旅游名片——凤凰古城，下雨一小时就告内涝，对此人民网转载了一条点评：“其实，真不是古城出了问题，而是现代人当了败家子”。二是经济发展与生态环境不协调。由于一些地方政府过度开发资源，使生态环境污染成为湖南公共环境安全的锥心之痛。据2014年相关调查显示，在过去10年里全国发生的镉铅污染事件中，湖南占11起，排全国镉铅污染榜首。三是城乡发展不平衡。城市公共安全与农村公共安全息息相关，但是由于湖南城乡发展失衡，使城乡公共安全治理陷入恶性循环。譬如，湖南一些城市工业和城市垃圾向农村地区转移，导致湖南农村地区环境污染加剧，据统计，湖南全省农业灌溉水样品超标率达31.48%。但是一大部分由这些水土培育出来的风险农产品都会被端上湖南各座城市的餐桌。
2.公共安全协同治理能力仍不完善。一是纵向间协同能力难对接。由于公共安全资源分布失衡，湖南公共安全纵向协同能力出现明显的“头重脚轻”症状，特别是县级以下乡镇、农村地区公共安全治理能力的缺失，已经成为城市公共安全发展的掣肘。据调查，湖南县市区很多农业资源环境保护监测管理站都面临资金短缺和专业人才匮乏的困境，致使监测数据更新缓慢，公共安全隐患难以被及时发现。二是横向间协同梗阻难打通。譬如，2015年，湖南省高速公路交警局株洲支队出具文件认定，湖南平汝高速部分路段存在设计缺陷或质量问题（该高速因雨天积水引发的交通事故达105起，占事故总量的50.4%），但是湖南高速公路管理局认为该问题应由交通部的技术专家来认定，最终竟不认可交警出具函件的权威性。三是内外间协同信任较缺乏。譬如，2014年的湖南大米重金属污染事件，湖南环保厅认为曙光环保组织的调查数据数量不足，有以点带面之嫌，甚至认为“造成湖南环境信息紊乱和公众恐慌”，而曙光环保组织则表示“先公布几个数据，是为了试探一下官方反应，没有公布全部的数据，原因也是怕引起恐慌”。
3.公共安全信息共享能力相对薄弱。一是部门信息分割较为严重。由于公共安全信息收集、整理、开发等相关制度的缺乏，导致大量公共安全信息被各职能部门“私有化”，严重影响了公共安全信息的共享效率。譬如，湖南省工商部门对企业的监管主要依托全国企业信用信息公示系统（湖南），但是该系统所公示的信息仅局限于在工商部门登记和企业依法公开的范围，对于存放在其他部门的相关信息往往“心有余而力不足”，从而使市场监管出现真空地带，最终演变为食品卫生、环境保护等公共安全隐患。二是公共安全信息基础不够完善。当前，智慧城市发展水平是影响城市公共安全数据共享能力的关键因素，但是当前湖南智慧城市的总体发展水平与东部发达地区城市仍有较大差距。譬如，根据2015中国智慧城市建设排名，湖南只有长沙一市的得分（48.02）在全国平均值（40.05）以上，但是与无锡、北京、上海等城市的差距达30分以上。三是公共安全信息开发利用不足。在互联网背景下，公共安全网络信息开发至关重要，但是湖南网络信息资源的总体开发水平不容乐观。譬如，据《2014中国信息资源开发利用指数报告》，湖南网络信息开发利用指数为17.63，在全国31个省（市、自治区）排名里居24位，与北京（55.74）、广东（51.46）的差距达到3倍左右。
4.公共安全保障体系较为滞后。一是责任追究不彻底。譬如2014年湖南龙山军训冲突事件，第一次官方公告对追责的“轻描淡写”行为引起学生不满，直接导致了一起学生和家长聚集抗议的群体性事件。二是部分安全保障设施进展缓慢。以株洲市湘江长沙综合枢纽工程库区污染防治工程为例，据2015年湖南省人大常委会公布，本要求株洲市于2013年12月前建成水上污染防治应急救援基地，但其在2015年才仅配备了部分装备和简易的物资储备库，这种进程缓慢的情况在14个市州都有不同程度的存在。三是社会舆情引导能力尚显薄弱。随着信息技术的发展，滔滔的社会舆情常常给公共安全埋下巨大隐患，薄弱的舆情引导能力成为湖南公共安全保障体系的软肋。譬如平江“火电项目”事件，一个被看好的项目，却因信息失真等引发了大规模的群体事件，导致社会舆情失控和发酵，该事件最终以项目搁置和县委书记辞职收尾。诸如此类的事件还有2013年临武瓜农事件、2014年湘潭垃圾焚烧发电厂事件等。四是公共安全宣教内容滞后于当前安全形势。据统计，长沙在2015上半年就发生电信诈骗案件4100多起，较2014年同期增幅达35%。但是当前湖南公共安全宣教仍停留于传统突发事件层面，针对信息技术灾难的公共安全宣教重视不够、投入不足。
三、湖南公共安全治理的大数据对策
公共安全是社会安定、社会秩序良好的重要体现，是人民安居乐业的重要保障。大数据技术以其优越的定位、搜索、挖掘和深度分析功能，为湖南公共安全治理提供了新的思路。
1.推进数据统筹规划，优化公共安全布局形态。一是依据湖南“一核两带三组团”的城镇化空间格局规划，运用数字信息、地理信息、图像显示等技术手段，重点分析长株潭城市群公共安全质量的提升需求、东部聚集发展带和西部生态文化带的人口、工程、产业等聚集隐患以及洞庭湖、湘南、大湘西城市组团的公共安全建设缺口。二是结合湖南城乡网格化管理，应用大数据技术，对全省危险源点、乡镇、社区、城中村等多领域数据进行收集、预处理和关联分析，并以地理空间信息和属性数据为依托，建立健全湖南区域情况、重大危险源和重点防护目标等公共安全基础数据库。三是利用大数据追踪、挖掘能力，精确定位和测算湖南各乡镇、村镇的用地规模、资源分布、耕地面积等，深入分析乡镇、农村地区的区位条件、产业结构、环境容量等发展趋势，为灵活引导公共安全建设资源流向与布局打下数据基础。
2.强化数据规范引导，提升公共安全建设效率。一是以《社会治安综合治理基础数据规范》国家标准实施为契机，组建公共安全数据标准化领导小组，督促湖南全省各市州政府及其相关部门执行国家标准规范，推进湖南公共安全基础数据采集标准化。二是按照“核心引领、轴向辐射、极点联动”的总体思路，积极推动长株潭城市群对接《促进大数据发展行动纲要》、《中国制造2025》等指导规划，加快公共安全应急技术应用示范城区建设，提升长株潭中心城区公共安全辐射带动能力，推动周边5市以及洞庭湖、湘南、大湘西城市组团公共安全应急技术发展，逐步推进城市周边乡镇、农村地区公共安全基础建设。三是紧紧依靠湖南“两新组织”党建成果，充分发挥全省3.8万余个非公经济组织、3435余个社会组织的党组织引领作用，全面助力湖南公共安全大发展。
3.加强数据交流合作，推动公共安全共享发展。一是整合省应急办、省经济和信息化委员会和省国家安全厅等相关部门的职能、资源，通过数据分析挖掘、信息共享，推动抗灾抢险、交通运输、城乡污染、重大疫情等行业部门协同能力。二是总结和借鉴当前环湘“6+1”省际边界矛盾纠纷联防联调协作体系的经验成果，加强省际边界口子集镇的公共安全数据覆盖范围，大力推进环湘公共安全数据圈的形成与发展。三是通过完善网络数据共享技术措施和管理制度、探索建立以行政评议和第三方评估为基础的数据安全流动认证体系等方式完善数据跨境流动管理制度，加强湖南公共安全数据共享能力。
4.促进城乡数据治理，推动城乡公共安全协调发展。一是使用大规模数据搜索比对技术对湖南城乡接合部环境、新建城镇规划区等区域情况、重大危险源和重点防护目标进行风险比对，构建湖南城乡风险全面摸排网络。二是大力开发大数据采集能力，充分挖掘各种结构化、非结构化的数据价值，打破湖南城乡规划数据贫乏、数据粗糙等数据困境，配合遥感技术、GIS技术等，以人口密度、用地规模等为主要维度，精确计算城乡发展空间比例，动态监测、实时调整城乡发展规模，严守城乡建设用地红线、人口密度红线、生态环境安全底线等。三是加紧破除城乡二元体制，加强乡镇公共安全数据基础投入，推动城乡公共安全服务均等化，强化农村地区公共安全人才支持，大力促进城乡公共安全均衡格局的形成与发展。
5.推进应急产业发展，完善公共安全供给侧改革。一是加快政府公共安全职能从全能型向有限型转变，适当降低公共安全应急市场的准入门槛和融资成本，逐步放开公共安全行政管束，进一步激活民营企业参与公共安全应急产业的热情，充分利用市场这这只“看不见的手”来提高公共安全应急市场的资源配置效率。二是在深入调研的基础上，科学建立全省公共安全应急产业指导目录，对列入目录的公共安全应急服务、应急产品给予充分的优惠政策，并通过政府购买、投资引导、减税免税等配套政策体系培育湖南特色公共安全应急产业。三是大力推进公共安全应急产业产学研合作，充分释放湖南高等院校和研究机构的公共安全创新活力，并推动大数据、互联网+、云计算、VR技术等一系列前沿技术在全省公共安全应急产业的研发和应用。
（湘潭大学课题组，作者：何振，湖南城市学院副院长，湘潭大学公共管理学院，二级教授，博士生导师；李斌，湘潭大学公共管理学院硕士研究生；杨文，湘潭大学公共管理学院硕士研究生。）
（文章来源：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2016年第7期。）
