益阳市2021乡村振兴研究报告(2)

2020年，益阳市将全面推进乡村振兴战略作为推动益阳发展的“五大战略”之一，成立书记、市长双牵头的市委实施乡村振兴战略领导小组，建立健全乡村振兴工作机构和人员配备，构建起完整的“1+7+9”的乡村振兴规划体系（“1”为全市总体规划《益阳市乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，“7”为7个区县（市）规划，“9”为9个专项规划），建立健全责任落实机制和投入保障机制，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总目标，着力推动“五大振兴”，取得了阶段性成效。2020年，益阳市荣获全省实施乡村振兴战略先进市州称号。

益阳市推进乡村振兴战略以来，围绕产业、生态、乡风、治理及农民增收等，因地制宜，探索了大量适应当地发展的好路子，开展了大量富有成效的工作，开创了农业大市乡村振兴的新局面。但受益阳基础条件薄弱、自然和人文环境复杂等因素影响，当前益阳全面推进乡村振兴还面临一系列问题。

（一）产业总体发展较为粗放，支撑能力有限

益阳市较长时间受制于工业发展基础薄弱影响，产业发展整体思路较落后，产业平台支撑力度不强，区域内有较大影响力的产业特别是涉农产业数量质量等均处在低位运行，突出表现在：

1.特色产业发掘培育缺少市场精准认证，主观性、盲目性发展较为普遍

部分乡村特色产业的规模化、产业化、商品化程度不高，如南县稻虾米受生产条件影响，连片大规模培育的基础条件还受到较大约束，完整的产业化链条还没有形成。大量产业的竞争优势和品牌优势尚未形成，就目前情况看，益阳市有影响力的品牌较少，本地具备较大成长价值的特色养殖、深加工等未进行有效产业化改造，布局较零散，部分区域盲目性发展较为严重，产业运营成本高，附加值较低。受产业规模、产业竞争力等影响，目前全市还缺少能够支撑长效增收的特色效益产业，农户生产的农产品销售渠道不够稳定。

2.产业发展缺少整体谋划，政府指导能力和服务能力跟进不足

基于城乡统筹、城乡一体化等发展思路，为实现乡村振兴，益阳市不同职能部门牵头编制了一系列旨在促进产业发展的规划，但缺少整体谋划。一是部分部门没有很好地分析新产业新业态与传统产业发展结合的正确路径，不能很好地把握产业趋势，对市场、技术、资金等的把控与调动能力不足。二是各部门之间的衔接不充分，主要在于诸多规划之间缺乏衔接机制、相关政策保障不到位，以及由此导致的规划“落地难”等问题。在规划落实上，部分规划并没有充分发挥引领作用。同时，由于乡村振兴覆盖面广，涉及的部门多，现有的乡村振兴协调机构职能更多的偏向于事后的调度，对前瞻性的工作缺少统一规划，造成了一些重复投资或资源浪费的现象。

3.社会资本引入不足、投资热情不高，产业资源集聚度不高

农业作为最为传统的产业，投入大、生产周期长，受影响的风险因素多、投资回报相对较低。尤其是涉农中小微企业，受本身经营规模和市场定位影响，抗风险能力不强，大部分中小微企业的资产集中投入在生产资料上，难以提供高价值的抵押物，再加之部分企业的财务管理不规范，导致社会资本的投资热情不高。目前资金来源主要以财政投入和整合涉农项目资金投入为主，社会资本、工商和金融资本“下乡”难，产业发展因缺乏资金支持动力不足，产业资源集聚度不高。

4.产业补链强链能力弱，产品附加值不高，服务带动农户能力有限

由于大部分乡村经济环境较差，很难吸引更多的新型产业在乡村发展，缺少龙头产业，产业整体结构就会产生问题，特色企业没有被有效突出，乡村的产业发展整体水平就相对较低。同时，农村在一二三产业融合发展方面尚处于起步和探索阶段，存在明显短板。在农业方面，农业生产主要采取一家一户分散经营方式，集约化程度不高，难以形成规模化效益，农产品的附加值不高，农业总产值增速较慢，农民收入增加相对迟缓。在工业方面，生产规模总量偏小，且与第一、三产业的契合度不高，本地农业产业链很难经由农产品深加工得到拓展。相对来说，农村地区产业补链强链能力弱，产品附加值不高，服务带动农户能力有限。

（二）乡村振兴主体地位未能有效显现，内生动力不足

作为传统的农业大市，益阳长期以小农经营作为主要农业经营模式，在面临小农生产与现代农业发展对接时，一方面新型农业经营主体培育难度较大，同时作为传统小农，自身实现身份转化也需要一段时间，致使农民作为乡村振兴主体的地位还没有充分显现，主要表现为：

1.区域内有重大影响力的农业经营主体数量不多，质量不高，发展不均衡

新型农业经营主体数量虽然在不断增加，但总体规模偏小、产业链条短，市场竞争力不强，辐射带动力不大。新型农业经营主体的农产品属于初级加工阶段，其主体存在产业链条短、深加工不足、产品附加值低、经济效益低等现象。新型农业经营主体成员素质不高且管理不规范，懂技术、会管理、善经营、能营销的复合型人才缺少，管理体制机制不规范，比如主体规章制度不完善，组织结构不合理，产权上不够明晰，利益分配机制不健全，管理上不够民主，存在着“一言堂”的现象。另外，新型农业经营主体资金需求大，扩张力不强。新型农业经营主体需要扩大生产规模，对资金的需求远远大于普通农户，但新型农业经营主体的自身收入难以为继，而金融机构对新型农业经营主体的贷款比较谨慎，致使新型农业经营主体存在农业融资难的问题。这导致农业经营主体质量不高，发展不均衡。

2.专业服务乡村振兴的培育机构和高质量的就业平台少，乡村振兴技术和管理人才成长慢

益阳是传统的劳务输出大省，人才缺失是推进乡村振兴的最大制约因素。当前大量青壮年劳动力进城务工，乡村人口的年龄结构、性别结构出现严重失衡，乡村地区普遍存在“老龄化”、“空心化”现象。而农村“懂农业、爱农村”的新型职业农民少之又少，农村基层干部队伍中，大部分村支两委的村干部平均年龄偏大、学历偏低，年轻后备干部严重不足，专业人才引进困难，已经成为乡村振兴的一块“短板”。近年来，通过深入落实省委“1+5”文件，乡镇（街道）、村（社区）的人才队伍短缺问题有了改观，但乡村两级人才问题不足、质量不优、结构不合理的问题仍然没有从根本上解决，与现实乡村全面振兴、提高基层治理现代化水平、更好满足人民群众对美好生活的需要仍不相适应。

3.普通农户自身资源供给能力弱，融入现代农业发展轨道的途径少，结合深度不够

农民可支配的资源较少，可抵押资源不足造成农民贷款难，缺乏有效的资金支持，发展受到资金限制。在遇到突发事件或较大自然灾害时，农民抵抗风险的能力低，既有资源难以确保农民生活生产的稳定性和可持续性。目前，涉农资金投入不充分、不均衡，稳定增长机制尚不健全。土地、林地承包经营权直接抵押贷款没有渠道，缺乏后续流动资金，大部分合作社、农户反映小额贷款额度偏低，期限偏短，有的甚至暗设门槛，难以满足农业产业发展项目的需求。资源利用不充分，存在耕地撂荒、农房闲置、林地微利流转问题，山水林田湖等自然资源条件虽好，却难以实现。

4.部分农户等靠要思想一定程度存在，自身思想觉悟有待提高

在全面脱贫攻坚后，部分领导干部对乡村振兴与脱贫攻坚关系认识还不到位，没有做到脱贫攻坚与实施乡村振兴战略项目统筹安排，推进乡村振兴战略中出现“上热下冷”，全社会参与支持乡村振兴的氛围也需进一步营造。大部分农民接受科学技术的能力弱，没有创新发展和争先致富的想法与思路。在个别地区，贫困户与非贫困户之间产生隔阂、原有村组内部的利益平衡被打破、互助共济的传统受到冲击，乡村内部集体动员、集体行动能力有所削弱，“自我造血”能力不足。部分农户在一定程度上存在等靠要思想，仍然停留在跟着干、拉着跑的阶段，自身思想觉悟有待进一步提高。

（三）乡村振兴基础条件较薄弱，公共服务投入难以跟进

益阳属于非发达市，长期以来从事农业生产、特别是传统农业效益低、成本高、风险大、周期长，同时部分农村基础设施和公共服务水平仍比较低，偏远地区还很不完善，与农业农村发展需求还不尽匹配。

1.农村自然禀赋受节令影响大，产业化改造前期成本高

受历史因素影响，益阳农业有大量使用化肥、农药的传统，土地出现了酸化和板结现象，导致土壤肥力下降，部分区域存在一定程度污染，农产品产量提升和质量提升瓶颈较大。从各地农情看，农业生产科技投入不足，对自然灾害预报与防控、产为市场跟踪、产业链打造等缺少相应的基础设施和人员配置，“靠天吃饭”的生产理念还普遍存在，难以适应现代农业的产业化改造要求。另外，目前各地还主要还是传统的一家一户单打独斗的生产布局，没有形成规模化。以种植为例，小农户地块不连片、不规则，种植产品不一致等问题，导致许多社会化服务难以对零散的普通小农户开展，客观条件的限制使小农户无法参与到农业生产社会化服务中，这些都加剧了农业产业化的前期改造成本。

2.农村创业基础设施不足，社会资本运作成本普遍较高

目前农村产业的运作，主要是将农村地区作为生产基地、加工基地及物流集散地，但从目前情况看，益阳市各类农村地区的基础设施主要为小农生产而配置，大部分农村地区缺少高标准的公路、高功率的变电站及排灌设施，农村地区自身供给基础设施能力较低，政府层面的资金也普遍紧张，致使许多农村地区即使具备产品的生产能力，也由于过高的运输成本而不得不停滞。另一方面，社会资本在运作过程中，出现项目不好选、用地不好拿、资金不好筹、人才不好聘等问题，社会资本运作成本普遍较高。

3.农村教育、医疗等基础设施普遍薄弱，人才外流严重

由于大部分农村地区财政资金较为紧张，基础设施建设耗资庞大，部分政府部门尚未设立专项资金支持农村基础设施建设，导致农村地区教育、医疗、道路建设等基础设施普遍薄弱，农村人才严重外流。在农村常住人口中，以老年人、妇女、未成年人为主，年轻一代尤其是高学历群体流失严重，农村实用技术人才、各级农业农村部门专业技术人员业务骨干偏少，青黄不接现象较重；“三支一扶”人员和公开招聘乡镇事业单位工作人员由于乡镇条件较为艰苦流失严重，乡村振兴失去主力军。至2020年底，全市农村劳动力资源153.45万人。转移就业总人数达124.25万人，占总劳动力资源的80.79%（省外就业人数达80.97万人），且多为青壮男性劳动力，农村空心化现象严重。

4.农村传统熟人社会人情关系复杂，市场、法治意识等有待提高

农民的法律意识不高，当遇到问题时不知道用法律来维护自身的合法权益，往往是通知自己的家族成员聚集在一起闹事，凭借人多势众来维护权益。农业产业化经营主体的法制观念和合作意识不强，村民自治制度不完善，农民参与村庄事务的决策权和管理权被忽视，农民的愿望和真实诉求较难得到正确对待和充分保证。农村熟人社会的复杂人情关系，导致农村地区市场意识和法治意识较弱。

（四）工作机制不健全，行政部门协同推动合力还未有效形成

当前正处在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的探索性阶段。乡村振兴是一项系统工程，涉及部门多，人员广，受制于传统的行政架构和专业职能，各责任部门对于正确理解和实施相应职权协同推进乡村振兴还需要一段时间，就目前而言，主要存在以下问题：

1.各级乡村振兴部门间管理关系还较模糊

从目前行政管理架构看，乡村振兴涉及多个部门，但彼此之间管理关系较模糊，而专门的乡村振兴协调机构（如乡村振兴局）本身又与农业农村局关系不清晰，致使在各级部门运行中，每个层级的部门都能以乡村振兴的名义选择自己的示范村镇，也能从各自的业务出发实施相关项目，致使许多项目没有精准对接需求，而乡村振兴协调机构也多是事后调度，导致投资分散，预期成效不明显。

2.同级行政部门间的协调关系还未理清

从调研情况看，目前同级行政部门中有20余个明确承担了乡村振兴任务，且各项任务环环相扣，大部分情况下需要同级部门按照任务清单、有计划、有节点地推进才能推进乡村振兴系统建设，但在实际执行时，受诸如资金、人员、建设理念、实施条件等影响，总会有一些部门无法按照预定进度或目标开展工作，因而经常造成整个规划与实际脱节，产生“四不像”项目。另外，同级行政部门不同机构间为了各自短期政绩和组织权威，忽视公众的真正需求，甚至为了避免不必要的“麻烦”，有意推诿或主观视而不见的情形时有发生。部门相互追逐重要而有限的乡村振兴资源，导致部门间互相竞争、互相排斥，形成一系列各自为政、部门主义等碎片化问题。

3.乡村振兴部门本身的权责还未明确

最近成立的各级乡村振兴局还没有形成明确的权责，其工作思路大部分是延续了脱贫攻坚的做法，在如何有效系统性推进乡村振兴方面，到底是作为一个决策机构还是协调机构不清晰，在推进重点任务上是作为责任部门还是作为协调部门也不明确，乡村振兴部门还处在收集各部门建设材料、上报关键数据等低层次服务阶段。

(作者简介：汤放华，博士，二级教授，博士生导师，湖南城市学院校党委副书记、校长，中国城市规划学会理事，中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会副主任，湖南省城乡规划学会理事长，主要研究方向：城乡规划、区域经济；孙倩，博士，教授，硕士生导师，湖南城市学院管理学院院长，主要研究方向：空间经济、房地产经济与管理；汤勇，博士，教授，硕士生导师，湖南城市学院发展规划与学科建设处副处长，主要研究方向：乡村治理、农村经济；任国平，博士，副教授，湖南城市学院管理学院副院长，主要研究方向：土地资源管理；郭韵齐，博士，湖南城市学院管理学院副教授，主要研究方向：乡村治理、城市治理。)